di taglia decisamente

January 23, 2016

 maggiore indipendenza dall’esecutivo. Questo processo di graduale pro- fessionalizzazione continuò sino all’avvento del fascismo. Proprio negli ultimi anni prima dell’instaurazione del regime autoritario ci fu il primo sviluppo di un’importante istituzione, il Consiglio superiore della magistratura, che avrebbe dovuto acquisire alcune funzioni di governo dell’apparato giudiziario sino ad allora gestite dal ministro della Giustizia e garantire una maggiore indipendenza della magistratura dall’esecutivo.
Questi cambiamenti venivano però introdotti attraverso la legislazione ordi-naria, mentre la costituzione vigente diceva assai poco sul potere giudiziario e la sua indipendenza. Il fascismo interruppe questo processo incrementale di sviluppo e segnò il ritorno a una maggiore interferenza dell’esecutivo nell’attività giudiziaria. Come per gli altri settori deU’amministrazione il regime promosse un’intensa azione di penetrazione politica; tuttavia non si può parlare di una completa «fascistizzazione» della magistratura, tant’è vero che quando si trattò di realizzare una mirata azione di repressione politica il regime si servì di un nuovo organismo, il Tribunale speciale per la difesa dello stato, composto non da giudici ordinari ma da personale politico.
1.2.    La costituzione del 1948
La costituzione democratica introdusse cambiamenti significativi nel sistema delle garanzie giurisdizionali ponendo insieme le premesse per le ulteriori tra-sformazioni che si sarebbero verificate nei decenni successivi con importanti riflessi per il sistema politico. Prima ancora di esaminare queste innovazioni conviene ricordare un punto che serve a mettere in prospettiva l’intero tema. Segnando un netto cambiamento rispetto al passato, l’Assemblea costituente ha compiuto una scelta più generale, quella di dare carattere di rigidità al testo costituzionale: la costituzione può essere cambiata solo con una procedura più esigente di quella di un testo ordinario di legge. Viene infatti prevista una doppia approvazione (distanziata di tre mesi) dello stesso testo in ciascuna delle due camere e qualora la maggioranza ottenuta nel secondo giro di votazioni sia inferiore ai due terzi dei componenti può essere richiesto un referendum confermativo (per il quale non è richiesto un quorum di partecipanti) (art. 138 cost.). In questo modo viene sottratta alla maggioranza semplice la possibilità di mutare principi e regole della legge fondamentale del sistema politico. Ne consegue direttamente che anche i contenuti normativi del testo assumono una dignità che si vuole superiore alla normale contingenza politica. Le innovazioni che sottolineeremo in questo capitolo si collegano tutte strettamente a questa prospettiva della quale rappresentano insieme uno sviluppo e una condizione. 
La prima novità da evidenziare è l’introduzione nel testo costituzionale di un dettagliato Bill ofRights, cioè di un elenco di diritti civili, politici ed eco¬nomici che diventano la base per la difesa giurisdizionale del cittadino nei confronti del potere politico, economico e sociale. La seconda è che viene istituita per la prima volta nella storia italiana una Corte costituzionale, cioè un’istituzione rivolta a garantire l’attuazione dei principi costituzionali sia nell’attività legislativa che nei rapporti tra i poteri pubblici. Infine l’apparato giudiziario diventa l’oggetto di un’estesa e dettagliata normativa costituzionale finalizzata a innalzare il rango del potere giudiziario al livello degli altri poteri dello stato e a meglio garantirne l’indipendenza.
L’enunciazione di queste novità nel testo costituzionale non ha però condotto immediatamente anche a una loro piena attuazione e solo dopo un certo nu-mero di anni questa potrà dirsi raggiunta. Tuttavia nel medio e lungo periodo i tre elementi che abbiamo citato, grazie al potenziale evolutivo di ciascuno, ma forse ancor più alle dinamiche che sono nate dalle loro interazioni congiunte, hanno determinato nuovi equilibri tra le componenti politico-rappresentative del sistema politico e quelle tecnico-giuridiche.     dalla costituzione hanno subito un’evoluzione significativa nel tempo. In un primo periodo, caratterizzato innanzitutto da una maggiore prossimità con la fase autoritaria e quindi dalla sopravvivenza inerziale di prassi con¬solidatesi in quell’epoca, e poi dall’asprezza della competizione politica tra blocco comunista e anticomunista alla quale si aggiungevano le ben note complicazioni internazionali, la protezione dei diritti politici personali e di alcuni diritti sociali è stata indubbiamente soggetta a maggiori limitazioni. Le autorità amministrative e di polizia e la magistratura potevano giustificarsi con le esigenze non certo infondate del mantenimento dell’ordine politico e sociale. Inoltre, per un certo lasso di tempo una parte importante della legislazione ordinaria relativa a queste materie rimase quella adottata sotto il fascismo, nonostante essa fosse in molti punti in contrasto con lo spirito e la lettera della nuova costituzione. Un cambiamento importante, ma non immediato, avvenne con l’attuazione della Corte costituzionale, che avrebbe gradualmente messo in questione la legislazione esistente non conforme alla costituzione. Dal canto suo, a partire dalla fine degli anni ’60 la magi¬stratura, o comunque una parte significativa e attiva di essa, si mostrò più propensa a dare applicazione (anche espansiva) ai diritti sanciti nella carta e meno disponibile ad accettare il punto di vista delle autorità governative e dei potentati economici.
2.    LA CORTE COSTITUZIONALE
2.1.    Il disegno istituzionale
La creazione di una Corte costituzionale è, come si è detto, la seconda im-portante innovazione della carta del 1948. Le corti costituzionali, o istituzioni similari, si sono andate diffondendo nei regimi democratici soprattutto a par-tire dalla seconda guerra mondiale e in qualche misura traggono ispirazione dall’esempio americano della Corte suprema. Si tratta di organismi che per la loro specifica missione non fanno parte dell’ordine giudiziario normale, ma che tuttavia condividono con questo alcuni importanti elementi (in particolare per quel che riguarda la logica funzionale e lo stile di lavoro) e stabiliscono con il sistema delle corti giudiziarie importanti interazioni. Allo stesso tempo sono in genere istituzioni dotate di elementi di politicità più accentuati rispetto al giudiziario. In sostanza costituiscono un genere misto che combina in misura variabile logica politica e logica giurisdizionale.
Nel caso italiano la Corte costituzionale fu introdotta su proposta della De e degli altri partiti centristi contro l’opposizione della sinistra, che era invece sospettosa di qualsiasi istituzione che potesse in qualche modo limi¬tare una piena affermazione della sovranità popolare (espressa attraverso il parlamento). A favore di questa istituzione militava d’altro canto l’intento di affermare la superiorità della costituzione sopra le leggi ordinarie, di assicu¬rare l’attuazione della carta dei diritti e di predisporre un meccanismo per la soluzione dei possibili conflitti tra poteri e istituzioni dello stato. Questa scelta corrispondeva anche a una concezione della democrazia centrata sul principio liberale della separazione dei poteri piuttosto che su quello della supremazia della sovranità elettorale e parlamentare Pederzoli 2008.
I poteri fondamentali attribuiti dalla costituzione alla Corte sono i seguenti:
1.    il giudizio sulla costituzionalità delle leggi (sia nazionali che regionali);
2.    il giudizio in materia di conflitti tra poteri dello stato, tra stato e regioni e tra regioni;
3.    la funzione di giudice in caso di messa in stato d’accusa del capo dello stato. Successivamente le fu attribuito anche un quarto compito, quello di decidere suU’ammissibilità delle proposte di referendum.
Per quel che riguarda la sua composizione i costituenti scelsero di privile¬giare la competenza tecnico-giuridica, ma allo stesso tempo di assicurare un legame significativo tra questa istituzione e il processo democratico¬rappresentativo. Inoltre cercarono di assicurare il carattere non partigiano dei giudici. Per assicurare queste distinte esigenze fu stabilito che dei quindici membri del collegio un terzo fosse nominato dal capo dello stato, un terzo dal parlamento in sessione comune e un terzo dai gradi più elevati dell’ordine giudiziario (tre dai magistrati della Corte di cassazione, uno dai magistrati del Consiglio di stato e uno da quelli della Corte dei conti). La norma prescrive inoltre che i componenti della Corte debbano avere un’elevata preparazione giuridica e quindi siano o professori universitari di discipline giuridiche, o avvocati con almeno vent’anni di esperienza profes¬sionale, oppure magistrati ai livelli più alti della carriera. Per assicurare il carattere non partigiano dei giudici di nomina politica la costituzione, oltre ad affidarsi per una quota al presidente della Repubblica, ha stabilito per quelli scelti dal parlamento una maggioranza dei due terzi e, in subordine, dei tre quinti dopo due votazioni fallite. Nell’applicazione pratica queste norme si sono tradotte in una spartizione proporzionale delle posizioni tra le diverse datasprint  correnti politiche rappresentate in parlamento. Quando deve essere eletto un giudice, a seconda che questo «spetti» alla maggioranza o all’opposizione, la parte politica interessata raggiunge prima un accordo interno sulla personalità da nominare, che poi sottopone all’opposizione. La proposta viene normalmente accettata dall’altra parte in spirito di reciprocità a meno che non ci siano speciali motivi di ostilità personale. Se si verifica questa seconda evenienza l’elezione può trascinarsi anche per molti mesi e la Corte è costretta a funzionare a ranghi ridotti.
Per assicurare continuità al lavoro della Corte e una maggiore autonomia ai giudici costituzionali la durata del mandato è stata fissata in nove anni; è quindi significativamente più lunga di quella del parlamento ed è esclusa la rieleggibilità. I giudici eleggono poi tra loro un presidente per una durata, rinnovabile, di tre anni (o per un periodo inferiore, come di fatto si è spesso verificato, quando il mandato di giudice del presidente scade prima).
2.2.    Funzionalità
La Corte costituzionale non è stata istituita immediatamente, come è successo anche per altri istituti previsti dalla costituzione. La carta del 1948 rinviava a una successiva legge costituzionale e ad altre leggi ordinarie per la definizione di una serie di aspetti necessari per rendere operativa la nuova istituzione (art. 137). Di particolare importanza tra questi era la regolamentazione dell’accesso alla Corte per i procedimenti riguardanti la costituzionalità delle leggi. Spettava quindi ai governi formatisi dopo il 1948 di procedere in questa direzione. Paradossalmente, pur essendo al governo i partiti (tra i quali in particolare la De) che avevano sostenuto più decisamente questa innovazione istituzio¬nale, l’attuazione fu tutt’altro che pronta. Come per il caso delle regioni, la spiegazione deve essere trovata nel rapido cambiamento di clima politico e di prospettiva intervenuto dopo le prime elezioni parlamentari: per i partiti al governo in un momento di forte contrapposizione politica l’obiettivo princi-pale sembrava essere quello del rafforzamento dell’esecutivo; l’attuazione di aspetti della costituzione di maggiore portata garantistica e di bilanciamento dei poteri appariva quindi decisamente meno urgente.
Bisognerà quindi aspettare il 1956 perché la Corte costituzionale venga istituita e cominci ad operare. A ciò si aggiunga che, trattandosi di un’istituzione del tutto nuova per il sistema italiano, dovette partire da zero, inventandosi il suo modus operandi e conquistandosi lentamente il proprio posto all’interno di un complesso sistema istituzionale che si era già messo in moto da alcuni anni. Questa situazione non mancò di produrre alcune tensioni con quegli altri organi che, in attesa della sua istituzione, avevano in qualche modo svolto vicariamente alcune delle sue funzioni. Da un lato c’era quindi il problema del rapporto con il potere giudiziario e con la Corte di cassazione che, nei primi anni della repubblica, era intervenuta seppure in maniera più indiretta sulla questione della legittimità costituzionale delle leggi del passato regime. Dall’altro quello con le istituzioni decisionali democratiche - parlamento e governo - che dovevano adattarsi al fatto che un’altra istituzione pubblica potesse annullare i loro atti.
Fin dal suo inizio la Corte è stata generalmente composta da figure di elevato prestigio accademico o giudiziario e ha acquisito una notevole autorevolezza, anche se i suoi componenti di nomina politica sono stati comunemente etichettati in base alla famiglia di appartenenza politico-culturale (cattolici, socialisti, comu¬nisti, ecc.). Con l’andare del tempo, la sua attività si è estesa significativamente (fig. 9.1), concentrandosi sulle decisioni concernenti la costituzionalità delle leggi. In questo campo la Corte ha progressivamente esteso i suoi interventi dalla semplice bocciatura di una legge o di alcuni suoi articoli giudicati incostituzionali per ragioni sostanziali o procedurali a decisioni più sottili che senza respingere la legge in quanto tale ne determinano l’interpretazione costituzionalmente corretta. L’accesso alla Corte è stato regolato in maniera tale che soltanto dall’interno di un procedimento giudiziario una delle parti in causa possa chiedere al giudice
di portare di fronte alla Corte costituzionale la questione della costituzionalità di articoli di legge rilevanti per il processo. Se la questione sollevata non è «manifestamente infondata» il giudice deve trasmetterla alla Corte. Si può però avere anche un accesso diretto quando 0 governo chiede che una legge regionale sia esaminata per stabilire la sua compatibilità con i principi costituzionali. In entrambi i casi spetta poi alla Corte costituzionale decidere se la richiesta di giudizio sottopostale possa essere ammessa o meno.
Il secondo campo nel quale la Corte ha svolto un ruolo significativo è quello dei conflitti di competenza tra i poteri dello stato e ancor più tra lo stato cen¬trale e le regioni o tra regioni. Con lo sviluppo progressivo del regionalismo e un crescente attivismo delle istituzioni regionali questi tipi di conflitti si sono moltiplicati (fig. 9.2). Infine, con il diffondersi dagli anni 70 delle iniziative referendarie, e in forza del

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